Нещодавно Сенат США ухвалив санкційний законопроєкт Грема, той самий документ, над яким політик працював буквально до останнього дня свого життя. Він передбачає максимально жорсткі обмеження як проти Росії та її перших осіб, так і проти країн, які закуповують у Москви нафту. Зараз триває робота з конгресменами в нижній палаті — Палаті представників. Адже лише після того, як за документ проголосують і там, його можна буде передати на підпис президенту Дональду Трампу, після чого обмеження зможуть набути чинності. Водночас американські експерти із санкційної політики закликають не радіти завчасно і звертають увагу на низку «підводних каменів».
Понад рік тому, коли сенатор Грем запропонував свій законопроєкт, у розмові з журналістами в кулуарах Конгресу він назвав його «пекельними санкціями». Так політик підкреслював, що ще ніколи інтересам Кремля не завдавали настільки серйозного удару. Зараз текст законопроєкту, звісно, дещо пом’якшили. Однак у ньому залишилися прямі персональні санкції проти Володимира Путіна та ключових представників його уряду. Під удар потрапляють російські олігархи, найбільші державні банки, а також так званий «тіньовий» танкерний флот.
Передбачено і головний інструмент законопроєкту — вторинні тарифи: до 100 відсотків мита на товари з країн, які й надалі масово закуповуватимуть російські нафту та газ. Фактично в одному «пакеті» зібрали практично всі можливі санкційні інструменти.
Едвард Чоу, людина, яка чотири десятиліття пропрацювала в енергетичній галузі та консультувала західні уряди, пояснює, чому удар має бути масованим, і чому санкції, які всі ці роки запроваджували проти Москви поступово, виявилися недостатніми.
Мене також непокоїть те, що це свідчить про брак рішучості, оскільки ми завжди обмежуємо економічні санкції таким чином, щоб вони не надто сильно впливали на нас самих. Якщо згадати адміністрацію Байдена, вона заявляла, що після повномасштабного вторгнення в лютому 2022 року запроваджує, як вони це називали, всеосяжні та руйнівні санкції проти Росії. Однак знадобився майже рік, перш ніж вони повною мірою запровадили так звану «стелю цін», яка від самого початку ніколи не була особливо ефективною. І чому так сталося? Думаю, проста причина цілком очевидна: Байден переживав через ціну бензину у 5 доларів за галон влітку 2022 року, напередодні проміжних виборів.
Так само і нинішня адміністрація Трампа тричі призупиняла всі санкції проти Росії відтоді, як наприкінці лютого пан Трамп розпочав свою атаку на Іран.
Але ви також запроваджували б санкції інакше. Ви застосували б щодо санкцій еквівалент стратегії «шоку й трепету». Подивіться на Європейський Союз, який зробив величезну роботу, значно більшу, ніж будь-хто з нас міг очікувати. Зараз ми говоримо про 21-й раунд санкцій, який вони розглядають. Але, за визначенням, це означає, що попередні 20 раундів виявилися неефективними та недостатніми. Отже, ми маємо бути значно майстернішими й швидшими у запровадженні санкцій, ніж були досі.
Інакше кажучи, ті 10–12 місяців, які адміністрація Байдена дала Росії на підготовку до реалізації механізму «стелі цін» на нафту, означали, що Росія мала достатньо часу, щоб створити «тіньовий флот» і налагодити нові торговельні відносини з такими країнами, як Індія. Тож на момент коли «стелю цін» на нафту було запроваджено, вона більш-менш стала нижньою межею ціни на російську нафту, а не верхньою.
Що непокоїть експертів, то це те, що навіть після підписання закону про санкції останнє слово залишатиметься за президентом. Трамп зможе запроваджувати ці заходи або, навпаки, повідомивши Конгрес, «притримати» їх, якщо вважатиме, що так буде краще для американських інтересів.
А якщо так, виникає головне питання: чи перетворяться жорсткі заходи, закріплені на папері, на жорстку політику щодо Росії? — запитує Деніел Фрід, людина, яка знає цю систему зсередини. Саме він вибудовував перші американські санкції проти Росії ще у 2014 році, після анексії Криму, і був координатором санкційної політики Державного департаменту США.
Я глибоко з цим погоджуюся. Санкції необхідні, але недостатні. Самі по собі вони не принесуть Україні перемоги. Але вони можуть завдати шкоди російській економіці — і вони вже завдали шкоди російській економіці. Санкції працюють, якщо не очікувати від них вирішення всіх проблем. Тому я не думаю, що назва «міф про санкції» є справедливою. Але санкції спрацювали, якщо під «роботою» розуміти завдання шкоди російській економіці.
Іншими словами, за дотриманням і виконанням санкцій адміністрацією Трампа я поставив би оцінку D або D мінус. А самим санкціям — B. Тобто вони мають потенціал, щоб це спрацювало. І ми залишаємо значну частину важелів впливу невикористаними. Саме це мене і розчаровує: санкції працюють лише у поєднанні з іншими елементами політики.
І це, мабуть, головна думка, яку хочуть донести експерти: політики, а за ними й преса, дуже часто захоплюються формою, красивим брендом і гучними новинами — мовляв, ось він, новий пакет санкцій. Потім з’являється виняток за винятком, як це вже було цієї весни. А потім хвиля захоплення змінюється «хвилею розчарування». Мовляв, чому знову немає результату? Прикладів достатньо, — каже Ед Чоу.
Питання, знаєте, полягає в тому, чи досягали економічні санкції, і зокрема енергетичні санкції, коли-небудь політичних цілей самі по собі? В історії є чимало прикладів, коли цього не відбувалося. Знаєте, чи йдеться про Лівію за часів Муаммара Каддафі, чи про Ірак за Саддама Хусейна, чи про Іран або навіть Венесуелу — зрештою, для досягнення зовнішньополітичних цілей доводилося застосовувати військову силу.
Тож я б сказав, що економічні санкції, і зокрема енергетичні санкції, є необхідною, але недостатньою умовою для досягнення цих політичних цілей. І коли триває активна війна, немає альтернативи військовій допомозі Україні у вигляді постачання зброї, навчання та розвідданих.
І тут є цинічна складова всього цього. Можна назвати це міфом. Можна назвати це бажаним за дійсне. Але я також стурбований тим, що це свідчить і про брак відданості.
Тож пріоритетом насправді має бути розуміння того, що поставлено на карту для західних країн і національних інтересів США. І я б стверджував, що у випадку війни Путіна проти України наслідки є надзвичайно серйозними й важливими, якщо ми розглянемо, що означатиме поразка України, що може означати перемога України для національних інтересів США. Отже, насамперед ми маємо самі для себе визначити, наскільки далеко ми готові зайти, що саме ми готові зробити.
«Закон Грема» — це якраз спроба «зайти» далі, ніж будь-коли до цього. Деніел Фрід згадує історію, яку знає не з чужих слів, адже все життя займається політикою, — санкції проти Радянського Союзу за президентства Картера та Рейгана. Свого часу їх вважали неефективними й порожніми, а Москва заявляла, що «ефекту нуль». Але якщо поглянути на всю картину, включно з подальшим розпадом Радянського Союзу, ставлення до тих санкцій мимоволі змінюється.
Ви пам’ятаєте санкції адміністрацій Картера і, особливо, Рейгана проти Радянського Союзу? Це був безлад. Вони були суперечливими. Їх запроваджували безсистемно. Вони були непослідовними, значно непослідовнішими за те, з чим ми маємо справу зараз. І на той час їх загалом, фактично майже виключно, вважали провалом. Але якщо озирнутися на історію, то багато з того, що зробили ці санкції, — це ускладнили для радянської економіки можливість уникати наслідків власної неефективності. І ви розумієте, до чого я веду, так?
Те, що свого часу здається неефективним, у ретроспективі може виявитися досить ефективним. Радянський Союз здавався сильним — аж поки не виявилося, що це не так. І більшість представників американського зовнішньополітичного істеблішменту вважали, що ми програємо холодну війну, аж до середини 1980-х років. Озираючись назад, ми можемо бачити, що Радянський Союз розпадався зсередини. Я не кажу, що те саме відбувається з путінською Росією, але ознаки напруження вже є.
Посилити ці «тріщини» здатен законопроєкт Грема, який, як планується, вже у вересні, після повернення конгресменів з канікул, розгляне Палата представників.
Лариса Задорожна/Дмитро Анопченко